中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党。在长期的革命、建设和改革实践中，中国共产党形成并始终坚持发扬理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评等优良作风，“这是党的性质和宗旨的集中体现，是我们党区别于其他政党的显著标志”。但是，长期执政的大党，“很容易在执政业绩光环的照耀下，出现忽略自身不足、忽视自身问题的现象”。切实解决自身存在的突出问题，关键是要坚持党要管党、全面从严治党，深入推进党的作风建设。习近平强调：“我们党作为一个在中国长期执政的马克思主义政党，对作风问题任何时候都不能掉以轻心”，要“在坚持中见常态，向制度建设要长效”。 从党内法规制度入手，加强党的作风建设，是保持清醒认知、克服各种消极现象的理性选择。党的制度建设是中国共产党制定、实施、维护和完善规章制度的实践过程，核心内容就是建立系统全面、内涵丰富、功能完备、科学规范、运行高效的法规制度体系。彰显制度之“重”，推进制度之“治”，把法规制度贯穿到作风建设的各个环节、各个方面，才能够发挥法规制度的规范、激励和塑造作用，形成作风建设持续向好的政治生态和长效机制。

一、中国共产党作风建设法规制度体系的实践历程

中国共产党是在近代中国开启现代国家建构道路、各种政治力量相互竞争探索社会变革模式的历史进程中走上历史舞台的。自成立起，中国共产党就高度重视作风建设。“我们一切党员的一切牺牲、努力和斗争，都是为了人民群众的福利和解放，而不是为了别的。”重视并不断用制度建设巩固作风建设，是中国共产党的历史经验和优良传统。在中国共产党100多年的奋斗历程中，作风建设的制度化、规范化和程序化不断完善、不断发展，系统的党内法规制度建设为作风建设取得显著成效创造了坚实的基础。

（一）新民主主义革命时期的初步实践

建党之初，中国共产党就十分重视用制度规范作风建设。1921年，中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》明确要求：“革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权，必须支援工人阶级”。《中国共产党第一个决议》明确规定：“一切书籍、日报、标语和传单的出版工作，均应受中央执行委员会或临时中央执行委员会的监督。”1922年，中共二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》指出：要组成一个大的“群众党”，“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”，“党的内部必须有适应于革命的组织与训练”。这就从法规制度维度对全党提出了维护中央权威、密切联系群众、严肃组织纪律的作风要求。1938年中共六届六中全会制定通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等三部组织法规，目的在于“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志”。延安整风期间，为了更好地在党内进行一次普遍的、生动的、理论联系实际的、运用批评和自我批评方法的马克思主义教育运动，并始终保持好党的优良作风，中国共产党在法规制度建设方面也进行了积极的探索。1941 年 5 月，毛泽东在延安高级干部会议上作《改造我们的学习》的报告，论述了马克思列宁主义基本原理同中国革命具体实际相结合的原则，批判了主观主义作风，号召全党注重调查研究，树立理论和实际相统一的马克思主义作风。7月1日，中共中央政治局通过了《关于增强党性的决定》，将作风建设与党性锻炼密切联系在一起，要求“全党党员，尤其是干部党员更加增强自己党性的锻炼，把个人利益服从于全党的利益，把个别党的组成部分的利益服从于全党的利益，使全党能够团结得像一个人一样”。8月1日，《中共中央关于调查研究的决定》要求“力戒空疏，力戒肤浅，扫除主观主义作风”。此后，中共中央又陆续发出《关于反对主观主义反对宗派主义的宣传要点》《关于进行反主观主义反教条主义反宗派主义反党八股给各级宣传部的指示》《关于在职干部教育的决定》《关于在全党进行整顿三风学习运动的指示》等加强和巩固作风建设的重要制度文件，着力依靠制度从思想、政治、组织上克服各种不良倾向。1945年，毛泽东在中共七大《论联合政府》的政治报告中指出，中国共产党形成了“新的工作作风”，即“理论和实践相结合的作风，和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风”。随后，坚持批评和自我批评、密切联系群众、遵守党章党纪等内容被大会通过的《中国共产党党章》吸收。1948年1月，毛泽东为中共中央起草《关于建立报告制度》的党内指示，要求“全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯”。9月，为克服“党内军内存在着的某些严重的无纪律状态或无政府状态”，中共中央政治局会议通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，明确规定“凡属决定权完全属于中央的事项，中央已有决定指示者，各地必须严格遵守，正确执行”。新民主主义革命时期，中国共产党在作风建设法规制度的制定和完善方面进行了初步的尝试和探索，不仅确立了党的理想和奋斗目标、指导思想和根本原则，还规定了党的作风建设的具体内容。法规制度的建立和执行，有力推动了党的作风建设。

（二）社会主义革命和建设时期的接续探索

实现现代化是无产阶级政党执政后的重要任务。掌握政权之后，无产阶级政党面临着三重任务。一是进行国家建设，推进现代国家建构；二是进行社会改造，实现社会转型和发展；三是进行自身建设，不断提升现代治理水平。新中国成立后，中国共产党承担着推进国家建设、社会建设和政党建设的艰巨任务，怎样保持无产阶级政党的品质，传承和弘扬党在新民主主义革命时期形成的优良作风，是中国共产党深化作风建设法规制度体系实践的重要课题。1950年4月19日，《中共中央关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》指出：“我们的党已经领导着全国的政权，我们工作中的缺点和错误很容易危害广大人民的利益，而由于政权领导者的地位，领导者威信的提高，就容易产生骄傲情绪，在党内党外拒绝批评，压制批评。由于这些新的情况的产生，如果我们对于我们党的人民政府的及所有经济机关和群众团体的缺点和错误，不能公开地及时地在全党和广大人民中展开批评与自我批评，我们就要被严重的官僚主义所毒害，不能完成新中国的建设任务。”为此，中共中央决定在一切公开场合，在人民群众中，特别是在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评。在相对和平稳定的环境下进行国家建设，客观上存在脱离群众的危险。1956年，中共八大制定的新中国成立后的第一部党章指出：“党必须防止和抵制资产阶级的、小资产阶级的思想作风的侵蚀，防止和克服党内任何右的和‘左’的机会主义倾向。”

紧扣反对官僚主义这条主线、严抓干部作风这个重点，中国共产党从不同层面制定了较为完善的法规制度，如《中共中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》《中共中央关于在中央一级机关中应重点开展反对官僚主义斗争的决定》《认真克服工作中的形式主义》等，积极开展对官僚主义、形式主义和各种违规违纪现象的整治工作。为了密切党与人民群众的联系，中共中央自1957年起相继印发《中共中央关于各级领导人员参加体力劳动的指示》《关于下放干部进行劳动锻炼的指示》等多项规定，要求党员干部时刻保持与群众的密切联系。在反对干部特权方面，中共中央专门印发《关于整顿对负责干部的特需供应，禁止商品供应“走后门”的指示》。这一时期，中国共产党已经有了用法规制度保障优良作风的清醒自觉，邓小平在中共八大时就强调，“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督” 。但总体而言，革命战争年代形成的观念认识、实践经验和工作特点，深深地影响着中国共产党推进作风建设制度化的努力。片面夸大群众运动的作用、而不是靠法律制度解决问题成为这一时期“左”的错误的主要原因之一。中共九大、十大党章删除了党员权利的条文，取消了监察机关的规定。在缺乏制度约束和监督的背景下，党的作风建设的法规制度实践遭受到了严重波折。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期的创新发展

改革开放后，中国共产党对作风建设及相关法规制度实践有了更加深刻的认知。在推进社会主义市场经济改革的实践中，党面临全新的考验与挑战。一方面，我们要继承和发扬党长期以来形成的密切联系群众的好作风，坚决抵制各种不良风气的影响，防止脱离群众。另一方面，作风建设关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的事业。“越是改革开放，越是发展社会主义市场经济，越是长期执政，党内形形色色的作风问题越是突出，我们越是要加强作风教育和作风建设。”只有完善以党内法规为重点的作风建设制度体系，深入推进党的作风建设制度化、规范化，使作风建设的根基更加稳固，才能以良好的作风、扎实的工作促进改革开放事业发展。为克服党内脱离实际、脱离群众、主观主义、官僚主义、独断专行、特权思想等不良倾向，恢复和发扬党的优良传统和作风，健全党内政治生活，1980年中共十一届五中全会审议通过《关于党内政治生活的若干准则》，向全党重申了党内政治生活的要求。中共十二大党章规定，党的各级领导干部必须“具有民主作风，密切联系群众，正确地执行党的群众路线，自觉地接受党和群众的批评和监督，反对官僚主义”。2001年，中共十五届六中全会审议通过《关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出“加强和改进党的作风建设，核心问题是保持党同人民群众的血肉联系”等重要论断。2009年，中共十七届四中全会审议通过《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，要求全党在新形势下必须大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风、大兴艰苦奋斗之风、大兴批评和自我批评之风。为了防止党员干部脱离群众形成特权阶层，加强党风廉政建设，中共中央出台了《关于加强党同人民群众联系的决定》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等党内法规。

中国共产党关于作风建设法规制度建构经历了从革命、建设到改革的发展，实现了从零散到系统、从临时性到常态化的跃升。中国共产党始终把制度建设贯穿作风建设全过程，为新时代从制定和落实中央八项规定开局破题，进一步深化党的建设制度改革，推动全面从严治党向纵深发展，积累了丰富的经验，打下了坚实的基础。

二、新时代作风建设法规制度体系更加完善

“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好转、松一松就反弹的怪圈，从根本上说还是要靠科学有效的制度。”中共十八大以来，中国共产党制度治党、依规治党的进程进一步加快，党的作风建设法规也得到了进一步完善与发展。

新时代党的作风建设始终遵循制度治党、依规治党的路径，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。中共十八大后，制度建设以制定中央八项规定为起点，出台《中国共产党廉洁自律准则》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》等法规文件，作风建设法规涵盖准则、条例、办法、规定等多个层级，为新时代党的作风建设提供了系统的制度保障。“截至2024年底，全党现行有效党内法规共3933部。”作风建设永远在路上，就需要保持党内法规制度的创造力和生命力。只有以自觉而非强制的、积极而非消极的、主动而非被动的态度，作风建设法规制度体系才会因为创新活力而充满生机。完善的法规制度体系，通过制度创新扎紧制度笼子，为加强党的作风建设提供了稳定的、系统的制度依托。

（一）从制度着手加强作风建设的观念认识更加清醒

随着中国特色社会主义进入新时代，中国共产党对作风建设制度路径的认识更加深刻与清醒。

第一，作风建设是党的建设的永恒课题。在长期的革命、建设、改革实践中，中国共产党形成的优良传统和作风体现了党的性质和宗旨，是党能够生存、发展和壮大的重要原因，是中国共产党区别于其他政党的显著标志。党在全国执政以后，党员、干部队伍发生的变化也十分明显。“其直接表现，就是党内贪图安逸享受、不愿艰苦奋斗的人逐渐多了起来，想利用执政党的地位和威信谋求个人私利的人逐渐多了起来，高高在上、脱离实际、脱离群众的人逐渐多了起来。”随着党所处内外环境的深刻变化，作风问题越来越复杂，直接的表现就是形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。“四风”问题说到底，是与理想信念不坚定、不牢固联系在一起的。但是，不同问题的根源也各不相同。形式主义的根源是“政绩观错位、责任心缺失”，官僚主义的根源是“官本位思想严重、权力观扭曲”，享乐主义的根源是“世界观、人生观、价值观不正确”，奢靡之风的根源是“思想堕落、物欲膨胀，灯红酒绿，纸醉金迷”。 作风问题的后果，是严重损害党的先进性和纯洁性，严重损害党的执政基础和执政地位。

第二，推动作风建设关键要有一整套科学合理的法规制度体系。没有规矩，不成方圆。深化作风建设，需要建立健全管用的体制机制，自觉接受群众评议和社会监督。没有制度保证，改进作风的成果最后也保不住。习近平指出：“党的纪律为正确行使权力、防止以权谋私划出了底线、设置了禁区，是党员、干部保持清正廉洁的安全防护栏。”深化作风建设的法规制度实践，要坚持科学立规、民主立规，确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了。习近平强调指出：“不要搞那种形式主义，写一堆套话，最后都没有用，就是凑份子，与其这样不如不立。每一部法规文件，质量要上去，一个是严谨性，包括文字的精炼、准确，于法周延、于规周详，都能体现出来。”制度不在多，而在于精，在于务实管用。用好的作风推动党内法规制度建设，用好的党内法规制度持续改进和加强党的作风建设。

第三，作风建设法规制度体系是国家治理体系的重要组成部分。在国家治理实践中，中国共产党承担着“领导”与“执政”的双重责任，其内部的治理行为必然有着外向性的功能指向。推进国家治理体系和治理能力现代化，要适应时代和实践的变化，改革不相适应的体制机制和法律法规，构建新的体制机制和法律法规，“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。作风建设法规制度体系是国家治理体系不可或缺的内容。作风建设的党内法规制度体系，“就是从严要求，体现党要管党、从严治党，对人民群众期盼作出积极回应，对党风政风乃至整个社会风气发挥导向作用”。坚持依规治党与依法治国的有机统一、制度治党与依规治党的相互融合、制度制定与制度执行的协同一致，有利于更加突出作风建设法规制度与各方面法规制度的衔接、联动和协调，更好提高运用治理理念、系统观念、辩证思维的能力和水平，深入推进国家治理体系和治理能力现代化。

第四，加强作风建设要求增强法规制度执行力。作风建设抓得如何，取决于制度建设的质量。而衡量制度质量的一个标准，就是制度的执行力。作风领域中的很多问题，不是没有政策规定，而是政策规定未得到有力实施和执行，政策规定和制度规范成了“稻草人”，在制度执行上产生了“破窗效应”。因此，增强制度执行力是加强党的作风建设的内在要求。对此，习近平深刻指出：“要注重从制度机制上解决问题，增强贯彻落实制度的执行力。”作风建设法规制度具有针对性、操作性、实效性，“要着眼长远、标本兼治，建立健全规章制度，把制度‘笼子’扎紧，确保形成的制度行得通、指导力强、能长期管用，推动作风建设长效化、常态化”。只有做到制定合理、落实到位、遵守严格，方能树立制度的严肃性和权威性。

（二）作风建设法规制度体系更加完备

加强法规制度建设，是全面从严治党的必然要求。习近平强调：“要全面加强法规制度建设，以法治思维和法治方法抓作风建设，建立严格、完善的作风建设法规制度体系，实现作风建设制度化、规范化、常态化。”

第一，明确了作风建设法规制度建设的总体思路。2017年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确提出“为保持党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力和领导水平、增强抵御风险和拒腐防变能力提供坚强法规制度保证”的总体要求，强调要“加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设，深化党的建设制度改革，增强党的创造力、凝聚力、战斗力”。中共十八大之后，中共中央连续印发三个党内法规制度建设的“五年规划”。其中，第一个五年规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，强调“以贯彻落实中央八项规定精神为着力点，针对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等突出问题，加大作风建设方面党内法规建设力度”。这些法规制度主要包括“完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度”，“完善党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规”，“完善领导干部待遇方面的党内法规”和“完善作风建设监督惩戒制度”。第二个五年规划《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，要求突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用。在已有党内政治生活准则和廉洁自律准则基础上，研究制定党的思想道德、密切联系群众方面的相关准则，为规范党组织活动和党员行为提供基本准绳。第三个五年规划《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》，强调“坚持以完善党的自身建设法规制度坚定推进党的自我革命”，具体的制度建设包括“健全纠治形式主义、官僚主义制度”，“健全反对特权制度”，“健全一体推进不敢腐、不能腐、不想腐制度”。党内法规制度建设的战略擘画，为作风建设法规制度建设提供了基本遵循。

第二，形成了保障作风建设的“1+4”党内法规制度体系。党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体，这个整体就是以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。党章是最根本的党内法规，是党内的根本大法，是加强作风建设的最根本法规制度保障。2012年，中共十八大通过的党章修正案，对党章共作了30处修改。其中，总纲部分关于党的建设总体要求充实了相关内容，明确“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平”。2017年，中共十九大通过的党章修正案，将加强和规范党内政治生活，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态等内容写入党章。2022年，中共二十大通过的党章修正案，将一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，要求党的各级领导干部反对特权思想和特权现象，完善党的纪律等内容写入党章。党的组织法规如《中国共产党中央委员会工作条例》，要求“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员应当自觉执行党章等党内法规，自觉贯彻党的群众路线，严格执行中央八项规定，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，自觉同特权思想和特权现象作斗争，始终保持清正廉洁的政治本色”。党的领导法规如《中国共产党统一战线工作条例》，要求“加强党的作风建设，坚决纠正‘四风’，践行党的群众路线”。党的自身建设法规如《中国共产党党务公开条例(试行)》，要求“更好调动全党积极性、主动性、创造性，及时回应党员和群众关切，以公开促落实、促监督、促改进”。党的监督保障法规如《中国共产党问责条例》，将“党的作风建设松懈，落实中央八项规定及其实施细则精神不力，‘四风’问题得不到有效整治，形式主义、官僚主义问题突出，执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差，脱离实际、脱离群众，拖沓敷衍、推诿扯皮，造成严重后果的”列为问责情形之一。党内法规体系织密了作风建设的制度之网。

第三，锚定了加强作风建设的精准切入点。习近平强调：“领导干部特别是高级干部的作风历来是引领党风和社会风气的重要风向标，是人民群众观察党风的重要窗口。”深化党的作风建设，从领导干部抓起，能够体现党要管党、从严治党的决心，能够对党风政风乃至整个社会风气发挥导向作用。《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定实施细则》等党内法规相继印发，明确要求“以良好党风带动政风民风，真正赢得群众信任和拥护”，释放深化作风建设的强烈信号。中央八项规定及其实施细则，是长期有效地加强作风建设的铁规矩、硬杠杠。其目的就是持续深化纠治“四风”，重点纠治形式主义、官僚主义，破除特权思想和特权行为，全面推进党的自我革命走向深入。党的十八大以来，八项规定一子落地，作风建设满盘皆活，八项规定成了改变政治生态和社会面貌的标志性举措。中央八项规定是新时代加强作风建设的精准制度设计。

（三）作风建设法规制度执行力更加有效

制度的生命力在于实施。只有在实践中推动作风建设法规制度运转起来，才能够保证党内法规的权威性和持续性。“加强作风建设，要制定严格的举措和要求，没有规矩不行，有了规矩就要严格执行。”中共十八大以来，党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、深入贯彻中央八项规定精神学习教育等重要举措，充分发挥党内集中学习和教育的作用，切实推动了作风建设法规制度的贯彻落实。

第一，坚守初心使命，把严的要求贯穿管党治党全过程。中国共产党来自人民，植根于人民，就要全心全意为人民服务，要“坚决反对那种高高在上、官僚主义的作风，不民主的作风，霸王作风”，正确处理干群关系，树立良好形象。党的作风正，人民的心气顺，党和人民就能同甘共苦。习近平指出：“越是长期执政，越不能丢掉马克思主义政党的本色，越不能忘记党的初心使命，越不能丧失自我革命精神。”只有持之以恒抓作风建设，才能坚持和发扬党的光荣传统和优良作风，使人民生活得到改善、人民权益得到保障，使发展成果更多更公平惠及全体人民。制定实施中央八项规定，是我们党在新时代的徙木立信之举，必须常抓不懈、久久为功。真正化风成俗，以优良党风政风引领社风民风。

第二，坚持强化全面从严治党主体责任和监督责任。加强作风建设，重在抓制度落实和制度执行，防止随意变通、恶意规避。“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去？就是因为责任不明确、奖惩不严格，违反了法规制度怎么惩罚无章可循。要明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责。”有权就有责，权责要对等。无论是党委、纪委还是其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任签字背书，做到守土有责。党委要主动抓、主动管，纪委要把专责监督履行好，聚焦主责、干好主业，各责任主体都要知责、担责、履责。优化责任落实考评机制，对失职失责精准科学问责。

第三，坚持走群众路线，坚持风腐同查同治。作风问题往往滋生腐败，而腐败行为则进一步助长作风问题，“一些久拖难解的问题，病症在下面，病根却在上头”。切实反对官僚主义和形式主义，要聚焦高风险领域、行业和环节，聚焦各种新型腐败，实施靶向查治。融合利用“由风查腐”和“由腐纠风”的路径，透视作风问题背后的腐败动机、利益链条和权力寻租模式。推动开展制度重塑，完善权力配置和运行制约机制。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等法规制度是作风实践中的制度建构。加强作风建设，要尊重群众实践和创造，虚心向群众学习，善于同群众商量办事，主动接受人民群众的监督。毛泽东在中央苏区时就提出：“苏维埃的工作作风是群众化、实际化、组织化、纪律化，是具有艰苦斗争的坚忍性，一切脱离群众的办法都是官僚主义的作风。”只有在坚持和践行群众路线的过程中，才能学习到真正的智慧。

中国共产党加强作风建设的制度路径、实践价值与时代要求（二）